怒江两级法院推行法官员额制改革的现实思考

摘要：十八届三中全会提出，要建立符合职业特点的司法人员管理制度，完善司法人员分类管理制度，健全法官职业保障制度。十八届四中全会更加明确地提出了保证公正司法，提高司法公信力，要建设高素质法治专门队伍。贯彻落实中央要求，全面推进法院队伍正规化、专业化、职业化建设，提高法官的职业素养和专业水平，是深化司法体制改革的重要内容。作为司法人员分类管理制度改革的重要内容之一的法官员额制改革，因为涉及人员管理的因素，关系到利益的分配，为改革所重视，法官干警所关注。课题组紧紧围绕员额制改革的目标，参考一些试点地区成熟的经验做法，紧密结合怒江两级法院现状，深入分析怒江法院员额制实现的困难与问题，探索符合怒江实际的员额制实现方式。

关键词：员额制改革员额确定实现形式建议

一、法官员额制改革综述

（一）法官员额制改革的目标

十八届三中全会提出，要建立符合职业特点的司法人员管理制度，完善司法人员分类管理制度，健全法官职业保障制度。党的十八届四中全会提出要建设高素质法治专门队伍，全面推进法院队伍正规化、专业化、职业化建设，提高法官的职业素养和专业水平。法官员额制改革是实现这一目标的措施之一，《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》（以下简称《改革意见》）对此有明确部署。法官员额制作为完善人员分类管理、优化人力资源配置、开启新一轮司法改革的重要突破口，其核心价值就在于推进正规化、专业化、职业化的法官队伍建设。推进司法改革，法官员额制是关键，在整个司法体制改革中起到纲举目张的作用。实行法官员额制的目的就是要让优秀的法官留在法官队伍中。法官员额制改革势在必行，在试点工作中，法官的员额比例确定、选任方式、入额和非入额的待遇问题都是改革的喉咙。各地结合实际，摸索前行。到目前为止，司法体制改革已进入攻坚期，怒江在改革大潮来袭前，以上的问题亦是亟待解决的。

（二）法院人员分类管理及各岗位工作职能

根据改革要求，按照审判工作规律和岗位职责，法院工作人员将划分为三类职务序列：法官、审判辅助人员、司法行政人员，分别承担不同的职能。

一是法官的定义及职责。根据《法官法》的规定，法官是指依法经过任命，行使国家审判权及履行法律规定的其他职责的审判人员。包括院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员。法官岗位工作职能是依法参加合议庭审判或独任审判案件及法律规定的其他职责。计入法官员额的应当在审判委员会或审判业务部门履行职责。不再任命助理审判员。

二是审判辅助人员的范围及职责。审判辅助人员是协助法官履行审判职责的专门工作人员，包括法官助理、书记员、司法技术人员、司法警察等。法官助理是指具有公务员身份、具备法律职业资格，经所在法院院长任命，协助法官履行审判职能的人员。在法官指导下，主要从事审查诉讼材料、组织庭前证据交换、接待诉讼参与人、准备与案件审理相关的参考资料、协助法官调查取证、保全执行、进行调解、草拟法律文书、完成法官交办的其他审判辅助*工作，以及与审判相关的调研、督查、考核、宣传等工作。法官助理应当在审判业务部门或综合管理部门相应岗位履行职责。因工作需要，法官助理也可代行书记员职责。书记员是指经所在法院党组任命，承担法庭记录，文书归档等诉讼事务*工作的人员，分为委任制和聘用制两种，委任制书记员具有公务员身份；聘用制书记员由文职人员担任，代行书记员职务。主要职能是承担诉讼过程中的记录工作，负责整理、装订归档案卷材料、案件相关信息录入，检查开庭时诉讼参与人的出庭情况，宣布法庭纪律，以及完成法官交办的其他事务*工作。书记员应当在审判业务部门履行职责。司法警察是根据《人民法院司法警察条例》取得警察身份，从事法院警务保障的工作人员。司法警察主要岗位职能是承担值庭、押解、看管等审判警务保障工作，执行死刑，配合民事、行政等案件的执行事项，协助维护法院机关安全和办公秩序以及法律规定的其他职责。司法警察应当在司法警务部门履行职责。

三是司法行政人员的范围及职责。司法行政人员是具有公务员身份、从事法院办公后勤、人事监察、党务宣传等行政管理和保障事务的人员。主要工作职能是行政管理、综合协调以及为审判提供服务保障。

（三）法官员额制改革中员额的确定

根据最高人民法院有关改革意见的规定，三级法院的法官员额比例可以在总额度内，根据各级法院的功能定位、任务安排和实际情况分别核定。上海、广东、海南的改革经验，在严格贯彻中央改革精神的前提下，各具特点，值得我们学习借鉴。

一是上海试点的主要经验。[④]上海市将法院工作人员分为法官、司法辅助人员、行政管理人员三类，三类人员占队伍总数的比例分别为33%、52%和15%。在管理上，实行法官单独职务序列管理；在选任上，法官主要从法官助理中择优选择，上级法院的法官从下级法院中择优遴选，条件成熟时也可以从优秀的律师、法律学者等专业人才中公开提拔和调任；在时间上，准备用3年到5年的过渡期，逐步推行严格的司法人员分类管理制度。同时，明确权力责任，推行主审法官办案责任制，建立法院办案人员权力清单制度。

二是广东试点的主要经验。[⑤]广东省以全省法院政法专项编制总数为测算基数，结合经济社会发展、常住人口数量和案件数量等情况，综合确定三类人员的员额比例。其中，法官员额5年内逐步减少到39%以下，司法行政人员员额比例调整至15%左右，46%以上人员为司法辅助人员。深圳市设立市、区两级法院的法官等级，中院法官设一级高级法官至四级法官，法官员额不超过单位政法专项编制的60%。区院法官设二级高级法官至五级法官，法官员额不超过单位政法专项编制的65%。法官可以担任院长、副院长和立案、审判、执行、审判监督、法律研究等审判业务部门的领导职务，但不得在政治部（处）、办公室、监察室等司法行政部门任职。现任职司法行政岗位的法官必须作出选择：选择担任法官的，按规定将被免去司法行政职务；选择留任或按级别转为司法行政人员的，按规定免去其法官职务。

三是海南试点的主要经验。[⑥]公开资料显示，海南法院确定的法官、司法辅助人员、司法行政人员员额分别为专项编制的39%、46%、15%，法官人数约1100人，并突出向基层倾斜导向，高院和中院（含海口海事法院）法官员额比例为38%。海南法院改革试点方案设立了5年过渡期，过渡期内，各级法院不再任命助理审判员。同时，畅通了法官助理进入员额的渠道，因法官退休等原因出现缺额时，从法官助理中选任；过渡期满后，出现法官缺额，法官助理可参加法官遴选。此外，规定未选任为法官的现任审判员、助理审判员转任法官助理或司法行政人员，法官职务保留，现有待遇不变。也就是说，现有的法院人员无论是否进入法官员额，都不会利益受损，只有得而没有失，实现了所有人员的利益共赢。

二、怒江两级法院员额制改革面临的问题与困难

（一）怒江两级法院干警基本情况

全州法院共有总编制250名（中央政法编制239名，工勤编制11名），现有在编人员237人，其中公务员223名，工勤人员14名。研究生16人（其中硕士研究生3人），大学本科187人（其中双学士3人），大学专科23人，中专6人，高中及以下5人。法官130人，法警38人。30岁以下的有71人，31岁至35岁的有27人，36岁至40岁的有29人，41岁至45岁的有38人，46岁至50岁的有39人，51岁至55岁的有17人，56岁以上的有12人。从民族情况看，汉族31人，少数民族207人：白族95人，傈僳族65人，怒族19人，普米族11人，独龙族3人，彝族5人，纳西族4人，壮族1人，藏族1人，傣族1人，满族1人。

（学历及岗位分布）

(年龄分布)

从怒江两级法院干警的基本情况看，30岁以下和50岁以上的人员占系统总人数的43%，具有本科以上学历、并已通过国家司法考试、年龄在35周岁以下的全州法院系统共有71人，占系统总数的32%。

（二）怒江两级法院员额制改革中将面临的困难

一是员额比例确定需考虑州情因素。按照《改革意见》要求，员额比例与法官的审判中心工作成正比。怒江傈僳族自治州是典型的少数民族聚居区，是多民族杂居、经济发展滞后、整体文化素质不高，集少、边、穷为一体的地区。法官的额审判中心工作繁琐特殊，除传统的案件审理外，法律宣传、边境维稳工作、法律文书原始方式送达、双语或多语调解定纷止争等等都属于法官的审判中心工作，存在案少事物多、案件当事人诉讼能力及意识普遍不高的现实因素，导致送达、释法等非庭审因素增加新的审判中心工作量，给员额制改革中员额的确定带来新的要求。怒江四县法院和州中级法院，现在审判一线工作的法官干警约为65%（个别基层法院超过80%），勉强能满足与日俱增的矛盾纠纷调处与犯罪惩罚量。若按照传统的案件审理数量和当地常住人口数、经济发展状况来决定员额比例，怒江在全省将处劣势，将无法满足本地区与日俱增的法律服务需求。

二是选拔方式需考虑审判实际。我国长期沿用参加统一考试的模式来选任法官，往往忽视了法官的职业化和专业化要求，在实际中，经验丰富的老法官法律专业素养往往不足，即便在近年来国家统一司法考试和大规模的法学教育部分地解决了法官的专业*问题，年轻法官的法律专业能力有所提升，但往往经验又有所欠缺。审判人员的总体专业水准仍然不能令人满意。因此，比例确定之后，如何遴选法官就成为法官员额制改革的关键所在。对此，在顶层设的指导*意见的基础上，法官的选任要充分尊重客观现实，以“从事审判工作的资历与审判业绩”为主要依据，尤其要明确法官员额的确定不能套用现有的行政级别。对选拔方式的选择与创新提出新的要求。

三是其他客观因素导致改革复杂曲折。一方面，一线审判力量整体年轻化，入额资历浅。从统计分析可知，怒江两级法院已通过国家司法考试人员中，年龄在35周岁以下的为71人，在30周岁以下的为57人，绝大多数干警法院工作工龄不超过6年，在审判一线工作的不足70%。面对员额制改革要求，存在资历浅、没有审判经验或审判经验少的现实困境。另一方面，入额竞争激烈。员额制改革，整体存在的“僧多粥少”的现实。在法院工作的年轻干警，都有积极进取入额的心理，具有审判资格的年轻人都期待在员额制改革中成功入额，在严格控制的名额下，将出现新一轮的严酷竞争。这同时对选拔方式的确定提出严峻考验。第三个方面，资深法官老龄化。怒江法院50岁以上的法官有29人，大多数仍在审判一线，在各自审判领域有着举足重轻的作用。然而在员额制改革下，根据“审理者裁判、裁判者负责”的新要求，对案件裁判终身负责的新规定将对这类资深法官提出新的挑战，对新类型的案件，资深老法官的知识更新或意识提出更高要求。第四个方面，员额制改革*额与非入额的待遇问题难定论。改革*额法官与非入额法官的待遇如何确定？原具有法官资质、享受法官等级津贴待遇的，若在改革中丧失员额身份，待遇应当如何调整？具有行政级别的法官在改革中为入额的，待遇又如何确定？等等。

三、关于怒江两级法院员额制改革的建议

（一）合理确定员额比例

根据怒江经济社会发展、人口数量（含暂住人口）、案件数量等基础数据，结合法官办案工作量和三级法院功能定位、审判辅助人员配置等实际情况，按照向审判工作倾斜的原则，建议设定法官的比例为39%、审判辅助人员的比例为51%、司法行政人员的比例为10%。其中，建议审判辅助人员中法官助理设定比例为30%，建议书记员设定比例为10%，建议司法警察的比例设定为10%。尽可能最大限度地将具有法律职业资格的人员留在审判一线，通过传、帮、带的方式慢慢培养，防止审判力量的断层。

（二）高效配置审判资源

一是加强基层法院审判力量配置。合理确定独任法官，独任制审判模式以主审法官为中心，配备必要数量的审判辅助人员。主审法官依法对案件审理全程、全权负责。原则上应当由审判经验丰富、理论功底深厚的法官担任，配备法官助理的比例不低于1:1。根据审判的工作量、案件*质、难易程度确定主审法官，形成相对固定的合议庭，每一个主审法官配备不低于1名的法官助理。

二是强化中级法院的审判资源配置。中级人民法院主要采取合议制审判模式，即由主审法官担任审判长，配备与合议庭工作量相适应的审判辅助人员。主审法官作为审判长参与合议时，与其他合议庭成员权力平等。完善院、庭长、审判委员会委员担任审判长参加合议庭审理案件的工作机制。改革完善合议庭工作机制，明确合议庭作为审判组织的职能范围，完善合议庭成员在阅卷、庭审、合议等环节中的共同参与和制约监督机制。规范裁判文书签发机制，院、庭长不得对未参加审理的案件的裁判文书进行签发。形成相对固定的合议庭，合议庭成员与法官助理的配置原则上不低于1:1的比例。

两级法院拟定的岗位不是一成不变，将根据法院受理的案件数量、案件复杂程度、处理难度、新类型案件数量等适当调整法官的员额。两级法院在审判资源配置中，所确定的员额建议应留出2%-5%的名额，以便按照审判实际调整人员。

三是合理调整法院审委会的职能

对于审判委员会存废之争，由来已久。“未审而判”、“审而不专”是学者们主张废除审判委员会制度的主要理由；主张长期设立审委会的观点则认为，审判委员会承担着审判决定“难办案件”、“把关”案件质量、总结审判经验等重要职能，是疑难案件审判的最后“把关”，审委会委员均为全院的审判权威组成，具有丰富的审判经验和深厚的理论功底，对疑难案件的“集体决策”成果将优于法官个人或合议庭，盲目地废除审判委员会制度与当下司法实践状况不符。

诚然，在现有的司法状况下，一味主张废除审委会，课题组觉得不妥，审委会的出现和存在，是与中国法制发展规律是相符合的，是中国现有的司法能力下的一种合理存在。

面对司法体制改革，审委会的职能是否应当相应“改革”？如何改革和完善，才能既发挥审判委员会积极作用，又能克服“判、审分离”？基于对以上问题的思考，课题组认为，在改革后，可将审委会相应的变更为专门委员会和咨询委员会。专门委员会，即按照各审委会委员的专长分立为专门的“民事专委会”、“刑事专委会”、“行政专委会”，明确专门委员会决定案件的范围，明晰专门审判委员会委员对自己发表的意见应当承担相应责任。术业有专攻，面对博大精深的法学思想和内涵丰富的法律知识，转为往往擅长于一个类型案件的研究，故为了避免审委会“审而不专”的弊端，设立分类的专门委员会是有必要的。咨询委员会则相比专门委员会而言，并无决定权，承办法官或合议庭将疑难案件相关问题提请咨询委员会讨论后，咨询委员会对提请讨论的问题不给结论*意见，案件最终裁判由审理者定夺

（三）健全完善员额制实现方式

一是完善选拔标准。首先，要坚持政治素养与能力素养并重。员额制改革后，入额法官要有良好的政治素养，必须坚定正确的政治方向，对党忠诚、对人民忠诚、对宪法法律忠诚、对祖国忠诚，在党的领导下，履行好法律赋予的职责；要有履行法官职业的能力素养，可综合考察其年平均办案数量和质量，办案数量、办案质量应与当年总案件数相平衡，以加权平均的形式衡量，同时要考虑其办理案件的复杂程度，可按照前述将案件折合成标准案件之后对办案数量和质量进行衡量。其次，要专业与经验并重。法官选任要坚持专业与经验并重的原则。司法裁判是根据证据来认定事实、适用法律，进而依法确认和分配当事人之间权利、义务的专门活动，对于法官的逻辑推理能力、法律专业素养及生活经验都有着严格的要求。因此，法官的选任，既要坚持专业标准，也要强调经验标准。法律专业素养不仅体现在所受的学历教育水平上，更体现在审判业绩中，法官在所办案件中呈现的分析判断能力、逻辑推理能力、法律思维和法律适用能力，都直观地反映其专业素质。通过考察从事审判工作的年限和业绩，法官的专业素养、庭审驾驭能力、实际裁判能力、公正*、文字能力等，都可以一目了然。一般来说，一名资深法官在事实认定、社会沟通和协调能力上可能比年轻法官要强一些，而这些能力也是司法能力的有机组成部分。

二是健全选拔方式。目前主要有内部遴选和公开选任法官两种方式。内部遴选，制定相关遴选办法，基层法院法官从法官助理中择优遴选，法官助理任职满5年，可按程序参加基层法院法官遴选；中级法院法官原则上从下级法院法官中择优遴选。公开选任法官，即制定相关选任办法，从优秀的律师和具有法律职业资格的法律学者等法律职业人员中公开选任或调任法官，名额确定不得高于1%。设定公布岗位、报名、资格审查、专业能力测试、考察、公示等环节，进行差额择优选任。从优秀律师等法律职业人员中公开选任的法官，正式任命前应参加一定期限的专项培训。就内部遴选程序而言，主要健全以下几个环节。第一，报名。符合法官任职条件的人员即可报名，在基层法院助理审判员、审判员方可报名。第二，资格审查和公示。经过相关部门资格审查后，按照公布的报名条件进行资格审查，并将符合条件的报名人员予以公示。在公示期内可以提出异议，经对异议审查，确实不符合报名条件的，取消报名资格，审查合格者准予参加选拔。第三，考核选拔。采取考试、考核并举的方式，考试分为笔试和面试，笔试主要考察法律专业知识及职业道德，面试主要考察考生的庭审驾驭能力和裁判文书撰写能力；考核内容为司法工作经历、工作实绩等综合评判，通过笔试、面试、考核择优进行选拔。对报考岗位竞争激烈，不被所报考岗位录取的优秀人员，可适当调剂到其他报考人员少的岗位。确保优秀的人员留在审判一线。对于曾经具有审判职称、有多年独立办案经验且能力较为突出、没能纳入员额制法官范围的干警而言，没有必要再经历规定年限的助理磨合期。即便定岗位法官助理，也可根据其工作经历直接定为二级甚至是一级助理，为审判经验丰富的法官助理创造必要条件，使其早日能够步入法官序列，充分发挥其经验优势。第四。成立科学权威的遴选委员会。遴选委员会成员由院班子成员、资深法官、人事部门、专家学者组成，至少7人，建议法官遴选委员会从法官办理普通程序案件数量、法官文化程度、法官改判案件数量、法官经验、法官法学理论水平、法官生活经验、法官政治、道德水平等方面进行考核。在有限名额的情况下，建议从具有丰富审判经验的法官之中优先遴选法官。怒江是民族自治地方，遴选委员会在综合考评的同时，应当适当考虑少数民族法官的比例及通晓民族语言的干警入额的比例。

三是明确实现员额制的时间。实现员额制的时间，通俗的说，又称过渡时间。即在改革方案确定并实施后，多久时间能能达到稳定的状态。根据各地的改革实践，大多确定3至5年的时间。从怒江法官成长周期来看，任命的助理审判员年龄较轻，一般在30周岁以下，从一名助理审判员成长为一名比较成熟、能独立承办案件的审判员往往需要4至5年时间。故借鉴上海的模式，可将法官助理根据工作年限，由低到高依次设置五级至一级五个等级并实行按期晋升。也就是说一名年轻的法官助理要想选任为法官，最少需要经过五年。这对于年轻人员来说是十分必要的这也同法官助理的工作职责有关，法官助理是法官的业务辅助人员，办理诉讼案件程序的审查，法律问题的分析，资料的汇集等事务，必须经过一段时间的磨砺才能对审判工作有初的了解。对于曾经具有审判职称、有多年独立办案经验且能力较为突出、没能纳入员额制法官范围的干警而言，没有必要再经历5年的助理磨合期。即便定岗位法官助理，也可根据其工作经历直接定为二级甚至是一级助理，为审判经验丰富的法官助理创造必要条件，使其早日能够成为入额法官。

四是建立科学合理的员额制待遇。在过渡期内可以有两类法官并存，即已入额的额内法官与未入额的额外法官。两类法官并存有其合理*和必要*。第一，入额法官过渡期间的待遇问题。根据《法官法》过渡期间，可采取现行工资收入加岗位津贴的方式确定，视条件成熟逐步过渡到法官单独职务序列薪酬，岗位津贴具体标准商有关职能部门核定。第二，入额法官的退出机制及待遇。按照法官员额制第一批试点法院的做法，入额法官需通过考试这一关卡。这对于年轻法官来说应该是个福音，但对于虽有丰富审判经验却又年龄较大的资深法官而言则是个不好跨越的门槛。因而自然就有相当部分的资深法官不能入额成为员额制之下的法官。通过轮岗分流或到龄退休而实现平稳过渡当然是一种办法。然而将此类资深法官降格使用去当年轻的额内法官的审判辅助人员，这不仅对资深法官不公平，难以调动他们的积极*，恐怕连年轻的额内法官也不好意思指挥一直是自己老师的资深法官。而若安排这些资深法官去当行政管理人员，则存在人多位少的问题。更为重要的是，这些资深法官中有相当一部分是审判工作的领军人物，比如办案能手、办案标兵甚至审判专家、劳动模范，在审判工作中弃用他们损失更大的是审判事业。课题组对一些试点的经验对比分析后，认为以“老人老办法”的传统做法，在过渡期内实行已入额的额内法官与未入额的额外法官的情况应该是较为稳妥的方式是比较合理的。因为既然未能入额的资深法官“身份不变、原有待遇不变”，那么这种额外法官应该具有可以主审案件或参与审案的身份与权力，这对于化解人案矛盾是百利而无一害的。这样既能使用好未能入额的资深法官，发挥其在审判工作中的积极作用，尤其是立案登记制全面实行以来流向法院的案件急剧增多，第一审民商事案件管辖标准的大幅提高也导致大量案件压向中基层法院，从而造成中基层法院人案失衡矛盾更加突出，又可以妥善分配员额，使相对合理的选拔机制得以顺利运行。第三，法官助理在过渡期的待遇。法官助理根据《法官法》及相关法律的规定，按照入职时间、取得执业资格时间、在审判一线时间、学历条件等，划分为5个等级，正常情况下，可一年晋一等级。法官助理的薪酬按公务员职务职级薪酬收入加法官助理岗位津贴方式发放，每一等级对应相应的岗位津贴标准。法官助理岗位津贴标准建立与公务员薪酬的联动机制，公务员薪酬上涨时，岗位津贴标准按比例同步上涨。岗位津贴具体标准商有关职能部门核定。第四，建立独立的法官绩效考评体制。法官工作是专业*科学*极强的职业，应当有一种专业的绩效评估体系进行考核、管理。各级人民法院应当建立法官考评委员会，对该单位员额内的法官进行考评。必须改革现有的审判执行质效考核管理体系，转考核思路，除了必要的考核指标，必须坚决破除“唯指标论” 的错误思想。考评标准应当从、办案类型、办案数量、办案质量、法官自身业务素养水平、理论调研水平等方面进行综合评估。每年评估的指标作为法官奖惩、淘汰、交流的依据。第五，员额法官的增补方式及晋职规定。中级法院和基层法院，在首轮员额制选拔中，建议留足3%-5%的机动名额。法院可以根据审判需要，适机调整条件成熟的法官入额。从法官助理中选拔的初任法官评定为四级法官，面向社会公开选任的法官根据公布的岗位确定等级。其它法官等级采用逐级晋升与择优选升相结合的方法。四级法官逐级向上到三级高级法官采取按期晋升制，年限期满且经考核符合条件的正常晋升；三级高级法官逐级向上到一级高级法官采取选升制，设定法官资历、工作年限、办案质效相关联。

四、小结

课题组通过近半年的时间，对怒江两级院的实况做调研分析，窥视出员额制下的问题和隐忧，结合《改革意见》的要求和改革试点的经验，探讨怒江法院在员额制改革中存在问题的解决方法，希冀在改革中有一定的参考意义。因课题涉及的数据较繁琐繁多，多次请求两级法院政治部、处给予帮助支持，在此，对怒江两级法院政治部、处对本课题组的调研提供的帮助予以感谢。因课题涉及争论*较大的领域，对一些观点和看法在学术与实践中均存在博弈，课题组的观点仅代表对该类问题的看法，不妥之处请读者批评指正！

注释：[1]孟伟阳、郑法玮：《将实行法官检察官员额制、建立司法权力清单》，载《法制日报》2014年7月14日第1版。

[2]武欣中：《深圳法院司法改革步入深水区》，载《中国青年报》2015年1月19日第3版。

[3]刘振会：《关于法官员额制改革的思考》，载《山东法制报》2015年2月13日第3版。

(作者单位：云南省怒江州中级人民法院)