国家降低大城市落户限制，二线城市成最大赢家

来源 | 中国城市中心

4月8日，发改委印发

《2019年新型城镇化建设重点任务》

，提出继续加大户籍制度改革力度：

城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市，要全面取消落户限制；城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市，要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

这意味着，“零门槛落户”从中小城市扩容到大城市。城市人口新一轮洗牌开启，哪些城市将获益，哪些城市又将面临激烈竞争？对此，「看懂经济」邀请几位专业人士给出了自己的解读。

应习文

中国民生银行研究院 宏观区域研究团队负责人，看懂经济评论作家

中国是过去十多年来全球城镇化最快的国家，并且已经完成了第一阶段的城镇化，具体实现形式为农民工进城务工（仅享受城市就业和获得劳动分配等部分权力），以及高学历人才获得永久居住权和完整的城市资源共享权（即户口）。并形成了北上广深四座超大城市为一线，数十座二线城市和众多三四线城市的整体格局。随着第一阶段城市化遭遇两个瓶颈，即超大城市容纳能力开始饱和（尤其为京沪两城），以及人均收入面临突破中等收入难题，就需要更多的人口跨入中产阶级以提供全面的需求升级，此时二、三线城市就必须为第二阶段的城市化提供新的空间。

本次发改委提出的落户放开措施，恰恰是回应了上述的时代需求，为中国第二阶段的城镇化打开大门，即一方面通过放开二、三线城市的落户限制，吸引人力资源逐步转向二、三线城市，解决一线城市的瓶颈，同时为大量农业人口提供了落户，即享受城市发展的完整权利的机会，从而促进更多人口进入中产阶级行列，全面升级需求，以为下一步经济发展乃至突破中等收入陷阱提供动力。

付一夫

苏宁金融研究院高级研究员，看懂经济评论作家

户籍是事关每个人的大事，此次放开放宽落户限制，势必会对未来产生一系列深远影响，至少有三点值得期待与关注：

第一，城镇化进程或继续提速。

在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，按照《通知》的要求，有近百座城市将全面取消或是放开放宽落户的限制。这不仅会在相当程度上对非户籍人口的落户产生较大的吸引力，还会驱使很多农村居民来到城市落户，从而带动我国城镇化进程的继续提速。

第二，公共服务覆盖面将更为广泛。

根据《通知》内容，医疗、教育、养老等一系列关系到民生的问题都有提及。比如“在随迁子女较多城市加大教育资源供给，实现公办学校普遍向随迁子女开放，完善随迁子女在流入地参加高考的政策”，“全面推进建立统一的城乡居民医保制度”，“推进城乡居民养老保险参保扩面”等等。受此影响，相关的公共服务覆盖面也会进一步扩大。

第三，要警惕房地产市场炒作之风抬头。

即便是落户门槛一再降低，大都市与大都市周边依然是人们的优先考虑对象。如果人口流动总体上向着这些地方聚集，或许会对当地的楼市带来一定影响，比如房价上涨引发的炒作之风抬头。因此，在“房住不炒”理念日渐深入人心的今天，除了放开户籍之外，还应增加住房建设，同时做好房地产市场管控，谨防炒作之风抬头。

郭晓蓓

看懂经济评论作家

对一座城市而言，如果没有人才做支撑，很难实现经济由高速增长向高质量发展转型，甚至会在新一轮竞争中处于相当不利的局面。在“零门槛落户”的趋势下，大多数二三四线城市将不再设置阻碍人口流动的门槛，抢人大战无疑将会更加白热化。

事实上，省会城市的“零门槛落户”第一枪已经打响。2019年3月，石家庄率先取消落户限制，不再设置任何障碍，只要凭借身份证和户口簿即可落户。紧接着，4月初，杭州升级人才政策，全面放宽落户限制。大专以上学历可零门槛落户，再度将抢人大战推向高潮。

零门槛落户时代的到来，必然对城市人口流动形成新一轮洗牌。

这其中，二线城市受益最大。根据《2017年城市建设统计年鉴》，结合公开资料，统计梳理发现，目前城区人口超过500万的城市有13座，除了北上广深这四个超大城市，还有天津、重庆、武汉、成都、南京、郑州、杭州、沈阳、长沙为特大城市。也就是说，未来除了这13个城市外，其他城市都将全面放开放宽落户限制，这个过程中，有一大批二线城市受益最大。包括西安、苏州、合肥、济南、青岛、大连、厦门、宁波、昆明、石家庄、南昌、福州等城市。零门槛落户是促进做大做强省会城市的重要举措，也是推动我国人口自由迁徙的历史性变革。当然，最显性的是，此举则是城市“抢人大战”的升级版本以及房地产“因城施策”的最新变通。但无论从那个角度讲，对未来二线城市的发展都是有积极意义的！

孙文华

上海高丞投资管理有限公司总裁???，《特色小镇》作家，看懂经济评论作家

户籍是城乡二元结构的产物。从单个城市来看，农村户口和城镇户口的差异在于各类社会保险。在计划经济和市场经济双轨制时代，城镇户口和农村户口的差异还体现在物资供应的政策，城镇户口拥有计划供应的粮票和油票，农村户口就没有。到了城市化时期，城市之间的户口则代表了一种城市福利差异化的象征。一方面是城市社保、公积金等缴费标准的不同，另一方面是购房、上学、医保等福利的差异。

这次发改委取消二三四线城市的落户限制，感觉是为了消除抢人大战，体现相对公平。

一旦城市间落户限制放开，后期各类社保、医保限制也会在后期逐步放开。各城市人口可以在城市间无障碍享受各类福利。

这时候，户籍福利不再是城市间的核心竞争力。城市的就业机会，人居环境等才可能吸引到真正的人才。

人往高处走，水往低处流。这时候的高是城市综合水平的高，而不再是“福利高”。

但一线城市与其他城市的差异性已经太高，所以放开二三线，收紧一线城市并非是放开购房。是为了未来的城市群一体化发展。未来长三角一体化，粤港澳一体化，京津冀一体化才是王道。

戴显天

看懂经济评论作家

国家发改委发布的《通知》，将原先城区常住人口100万以下的中小城市的政策进一步扩展到城区常住人口100万至300万的大城市；同时对城区常住人口300万至500万的大城市落户条件进行了放宽。这意味着除了超大城市和特大城市，我国大中小城市对人口自由流动的限制进一步减弱了，有利于人口资源在空间上的分布格局趋向于经济、科教、医疗、交通等资源在空间上的分布格局，从而真正实现资源的优化配置，以及人口流动的动态平衡。

目前我国城市格局，超大城市主要为北上广深4个，全部为一线城市；特大城市主要为武汉、天津、成都、重庆、南京、杭州、郑州、东莞、长沙、沈阳这10个强二线城市，除了吸纳了众多打工者的制造业大市东莞，其余为省会和直辖市；I型大城市主要为中上水平的省会城市、计划单列市和顶级地级市，包括西安、哈尔滨、青岛、济南、大连、合肥、太原、厦门、昆明、苏州、宁波等，这些城市也是二线城市的主要构成部分，数量在10多个；II型大城市主要为实力相对较弱的中西部省会城市、东部发达地级市，数量在六七十个；中小城市主要为大多数地级市、县级市、县城和经济强镇，包括了燕郊、虎门、盛泽、龙港、柳市、横店这样的强镇，数量约两千个。因此，本次改革以后，我国90%以上的城市落户条件都已经彻底放开。

但需要说明的是，在包括从直辖市到县级市、县城和经济强镇的全国城市体系中，真正有吸引力的城市主要集中在头部的一线和二线城市，也就是按人口划分中的超大城市、特大城市、I型大城市和经济较为活跃的II型大城市。观察我国的城市流动数据可以发现，目前吸纳人口的城市主要是直辖市、省会、计划单列市、部分东部经济强市，以及中西部的省域副中心，其余城市都存在人口净流出的现象。对于吸引力较弱，甚至净流出的城市，本次户籍政策放开的影响并不大，真正有正向促进作用的其实是那些I型大城市和经济较为活跃的II型大城市，也就是大多数二线城市和部分实力较强的三线城市。

周正国

看懂经济评论作家

我国这次城市落户政策的放开是一个顺应城市发展规律的好举措。过去我国受马克思主义城市理论的束缚，认为城市是人类异化的载体，是不符合共产主义人性全面自由发展的大趋势，认为城市是一个过渡形态。认为城乡应该均衡发展，应该抑制大城市，防止城市病。学习的模范是德国。没有主导性大城市，城乡融合。但是历史发展表明，我们不能机械理解这个理论。美国学者大卫哈维认为城市的生产是一种空间生产，与商品生产一样符合剩余价值规律，城市空间是过剩资本和过剩人口的组合，城市空间仍然扮演着资本升值的工具角色。现实上看，我们躲不过这个这个过渡形态，再就是人性全面解放的表现形式也不可能是过去的理解。户籍制度的放松是趋势，是人权自由的一个要求。不过户籍制度真正放开主要表现为福利制度的全面放开，尤其是医疗和养老金制度的统一，现在各地社保体系没有统一，户籍放开也只是部分放开，不适合年纪大的人口移动。不过很适合年轻人的自由选择，也是一个进步。当然在高考上的放开也不是能马上实现统一的。我们对这个政策的后续发展应该持续关注，但也不能过于客观。当然是否会是南美城市化特征，也就是人口职业城市化落后于土地城市化和工业城市化，有待观察。

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