嘉靖、万历、张居正打造的明朝弊政，康熙决定彻底改正

清代的赋税政策是承袭明代，但是明代赋税政策的问题，清朝统治者们也不是不了解。明代的赋税管理比较差且凌乱，明廷的户部只有户丁总数而没有丁银统计，丁银是归地方官员使用，用于行政办公等方面。

（1）明朝灭亡与“丁银”不清、人口不清问题

“丁银”是明朝中后期税赋改革开始出现的，其定型也就是“一条鞭法”。明朝前期没有“丁银”，明朝时成丁是16到59岁。以户计役称甲役（里甲）、以丁计称徭役（均瑶），除此就是杂泛，杂泛。总体上，明朝中后期的徭役主要是均瑶、里甲、驿传、民壮（民兵）等。

因为，明代徭役主要由地方政府编审调查，所以，非常杂乱无章。到了丁银出现后，丁银就全部由地方政府支配。由此，徭役加大了贫富差距，地主豪强利用关系不用缴税，贫穷农民却背负徭役主体，这就造成“流民”大量出现。例如，海瑞担任浙江严州府淳安县知县时，洪武初年，权限七万七千三百七口，嘉奖三十一年竟然只有四万六千口。可能吗？洪武初年天下还是“大乱平静之日”人口少，可天下和平百余年，人口竟然少了这么多。

对于这些问题命令各种规章制度，不要造成贫富差距太大，“务使贫富适均，毋致偏累。”

正德十年的“八分法”将给朝廷上供物料的里甲徭役，从十年一轮变为每年都向所有成丁摊派的方式进行改变，这就是较早的丁银出现。这是福建的情况。

南直隶苏州府也开始类似做法。但每个地方的标准都不一样，例如吴县每丁征银3分、常熟是1分；每亩征银吴县是1分2厘，常熟是7厘7毫。丁银占徭役银的比重，吴县是30%、常熟是5%。如此等等，不一而足，情况非常凌乱。

最终，“一条鞭法”从隆庆四年江西开始逐步推广。

江西布政司所属府州县各项差役，逐一较量轻重。系力差者，则计其代当工食之费，量为增减。系银差者，则计其扛解交纳之费，加以增耗。通计一岁共享银若干，照依丁粮编派。开载各户由贴，立限征收。其往年编某为某役、某为头户贴户者，尽行查革。如有丁无粮者，编为下户，仍纳丁银。有丁有粮者，编为中户。及粮多丁少，与丁粮俱多者，编为上户，俱照丁粮并纳，着为定例。

《大明会典·卷二十·赋役》

定陵出土的龙袍

请注意“加以增耗”四字，有些人将“火耗”出现推到康熙的“永不加赋”政策上，其实完全不符合历史。“火耗”“陋规”这些自古就有，只不过各个时期名称不同而已。

“一条鞭法”定型后，因为南方田赋重、徭役轻，北方向反的历史成因。大体上，北方丁银占三分之二以上，长江以南地区丁银相对较少、大部分都被摊入田赋。这也是为什么，万历后期北方特别是西北地区“流民”再次大规模出现的根本原因。

更为严重的是，明朝的人口问题也一直是个谜。即著名的“二百年未生一人，未死一人”问题，即古代中国只重视“纳税人口”轻视“人口数量”问题，造成明朝统治者的人口数量只是纳税丁口，从洪武到明末基本一致造成。统治者对于本国内到底多少人是不清楚的，甚至户部对人口问题也不甚了了。

（2）清朝一建立就着手将“丁银”控制在中央手中

清朝建立后，刚坐稳北京城的顺治二年，即1645年清廷就要求把丁银、田赋全部上缴中央，并对人丁进行编审统计。由此，三年一编。因为太繁杂，顺治十三年改为五年一编审。到了顺治十八年，清廷终于公布了全国丁银数：直省徭里银300万8900两9钱，米12570石1斗。

因为清廷将“丁银”数量和分配控制在自己的手中，虽然对清廷摸清人口数有一定好处，并抑制一定的地方政府腐败问题。但是，清廷将各种税赋掌控在自己手中，使得地方政府的财政问题更加紧张。这就导致了“陋规”、腐败问题更加严重。

为此，康熙决定在五十一年清明节这天发布“永不加赋”的诏书，是对明朝“丁银”问题的“终结”。然而，任何问题都不是单一的，必然会影响其他问题。