对十二届全国人大五次会议第3666号建议的答复

您提出的关于扩大农村集体土地承包权流转范围的建议收悉。经商国土资源部，现答复如下。

一、关于探索建立进城农民承包地、宅基地有偿退出机制

承包土地是农民的重要财产，土地承包经营权的退出涉及广大农民群众的切身利益。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）提出，进城落户农民是否有偿退出“三权”，应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿前提下开展试点。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。2015年党的十八届五中全会提出，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。按照中央要求，农业部在宁夏平罗、重庆梁平、浙江宁波等农村改革试验区开展了土地承包权退出试点，在退出土地的条件、具体程序、保障措施等取得了一定的经验。国土资源部按照党的十八届三中全会关于，“要保障农户宅基地用益物权，改革农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产*收入渠道”的要求，牵头选取了33个试点县（市、区）开展农村土地征收、集体经营*建设用地入市和宅基地制度改革试点，探索宅基地自愿有偿退出机制是试点内容之一。试点要求以切实保障和维护农民宅基地权益为出发点和落脚点，建立健全“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的宅基地管理制度。下一步，农业部和国土资源部将分别牵头做好相关试点工作，总结试点经验，提出政策建议，积极推进相关制度改革。

二、关于土地承包经营权流转

中央关于农户流转土地的法律规定及政策要求历来十分明确，2003年颁布的《农村土地承包法》第三十三条规定，土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿原则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。中办国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）明确指出，要以农民为主体，政府扶持引导，市场配置资源，土地经营权流转不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应当归承包农户所有。没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。防止少数基层干部私相授受，谋取私利。严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比列纳入绩效考核等方式推动土地流转。另一方面，也要看到，伴随着我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，农户承包地的经营权流转明显加快，发展适度规模经营已成为必然趋势。实践证明，土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路。应从我国人多地少、农村情况千差万别的实际出发，积极稳妥地推进。2016年，中办国办印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（中办发〔2016〕67号）围绕正确处理农民和土地关系的改革主线提出，逐步建立规范高效的“三权”运行机制，促进适度规模经营发展。据统计，截至2016年6月底，全国家庭承包耕地流转面积达到4.79亿亩，占家庭承包经营耕地总面积的35.1%；全国经营规模50亩以上的农户数达到376.2万户，经营面积超过3.7亿亩，户均经营面积100余亩，土地流转和适度规模经营发展总体健康有序。下一步，农业部将认真贯彻中央要求，采取切实有效措施促进土地适度规模经营，鼓励各地探索建立健全促进适度规模经营健康发展的体系。

三、关于农村集体组织成员权，集体资产股份权利

农村集体经济组织成员权涉及广大农民切身利益，是农村集体产权制度改革的关键环节。党的十八届三中全会提出“保障农民集体经济组织成员权利”，对确认农村集体经济组织成员身份提出明确要求。《物权法》规定“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”，明确集体产权归属，也需要对农村集体经济组织成员身份进行确认。农业部高度重视农村集体经济组织成员身份确认问题，近年来做了大量工作。2014年，经党中央、国务院审议通过，农业部、中央农办、国家林业局印发的《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》提出，探索界定农村集体经济组织成员身份的具体办法，按照尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可的原则明确集体经济组织成员身份，解决集体经济组织成员边界不清的问题。2015年，经国务院同意，确定在北京市大兴区等全国29个县（市、区）开展农村集体资产股份权能改革试点，目前试点已在成员身份确认等方面取得了明显成效，得到了基层干部群众的认可。2016年印发的《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》），对农村集体经济组织成员身份确认作出专门部署，要求探索在群众民主协商基础上确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法，建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制。《意见》中也明确提出探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序，现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。之所以这样规定，是因为农民持有的集体资产股份是其参与集体收益分配的依据，不同于股票市场的股票。为防止外部资本侵占，现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出应当限定在本集体经济组织内部。下一步，我部将会同有关部门，继续深入开展农村集体经济组织成员身份确认相关问题调研。部署扩大农村集体产权制度改革试点，指导各地探索集体资产股份有偿退出的范围、条件和程序，切实保障农民集体资产股份权利。

感谢您对“三农”问题的关心，希望今后继续支持关注我们的工作。

农业部

2017年7月7日

联系单位及电话：农业部经管司010-59193116

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