财政政策绩效评价框架基本搭就（上）

当前，财政绩效评价工作已从项目支出绩效评价不断向部门整体支出绩效评价和财政政策绩效评价方面拓展，尤其是财政政策绩效评价得到了越来越多的关注和重视。但是，开展财政政策绩效评价还面临着诸多挑战。如，财政政策绩效评价的目标、指标体系、评价标准、评价方法和评价的价值选择等方面还存在着认识上和实践方面的差异。

面对这些问题和困惑，中国财政学会、青海省财政厅、上海市公共绩效评价行业协会和海南省财政绩效评价行业协会日前联合举办了“绩效圆桌论坛（2017·青海）——财政政策绩效评价”，对此进行了深入的研讨，汇集专家学者和实践者的智慧，初步构建了财政政策绩效评价的研究框架。

财政政策的界定

与会代表普遍认为，要做好财政政策绩效评价工作，必须先弄清楚财政政策的概念。

从财政政策涉及的范围来看，主要包括三个层次：公共政策、财政政策、财政支出政策。具体说来，财政政策是由财政收入政策、财政支出政策、财政管理政策组成，它包括财政政策目标和财政政策调节手段两部分。

财政支出政策是财政政策的组成部分，是实现财政政策目标的重要手段。财政支出政策是指通过政府预算支出的增减及财政赤字的增减影响总需求。财政支出政策运用的方式多种多样，包括财政直接支出政策和间接支出政策。如，政府拨款、政府采购等属于财政直接支出政策范畴，财政担保、财政资助等属于财政间接支出政策范畴。

与会代表认为，研究和做好财政支出政策绩效评价是研究和做好财政政策绩效评价的前提和基础，因此，此次圆桌论坛的主要讨论对象是财政支出政策绩效评价。

财政支出政策评价的分类

与会代表认为，要做好财政支出政策绩效评价工作，必须对财政支出政策进行科学分类。

依据财政支出政策形成或产生的是一定的社会价值观念、社会价值判断还是一定的公共产品、公共服务，可分为价值型财政支出政策绩效评价和事实型财政支出政策绩效评价。

依据财政支出政策的执行主体不同，可分为中央层面财政支出政策绩效评价和地方层面财政支出政策绩效评价。

依据财政支出政策在整个公共政策制定、执行过程中发挥作用的重要程度，可分为主导型财政支出政策绩效评价和辅助型财政支出政策绩效评价。

依据公共政策制定和执行过程中财政资金投入不同，可分为直接财政支出政策绩效评价和间接财政支出政策绩效评价。

根据财政支出政策不同环节或不同时期开展绩效评价，可分为事前财政支出政策绩效评价、事中财政支出政策绩效评价和事后财政支出政策绩效评价。

根据财政支出政策实施执行的连续*，即财政支出政策是长期实施执行还是只在某一个时期或阶段实施执行，可分为延续*财政支出政策绩效评价和阶段*财政支出政策绩效评价。

评价的基本原则和思路

一般来说，财政支出政策绩效评价的效果往往体现了部门履职的公共价值目标；同时，又通过项目实施来具体实现财政支出政策的目标。因此，财政支出政策绩效评价实际上就是要反映公共部门的履职目标是否实现，是否合法合理；项目安排是否真正体现了公共政策的意志，是否保证了政策目标的实现。因此，与会代表认为，在开展财政支出政策评价时，要确立与之相适应的评价基本原则和思路。

与会代表提出了财政支出政策绩效评价的五大基本原则。一是客观*原则。财政支出政策绩效评价必须在充分调研的基础上，以问题为导向，以事实为准绳，运用指标和数据，对财政政策制定、执行和政策目标实现情况进行全面客观评价，不以评价者的个人喜好影响评价结论的准确*。二是公开、公平和公正*原则。财政支出政策绩效评价应在客观基础上，坚持面向社会公开评价，让百姓参与，所有政策受益群体都应纳入评价范围，评估结果不受各种利益集团左右。三是重要*原则。财政支出政策绩效评价不是事无巨细，而应根据政策目标和社会大众期待，科学设置指标体系，围绕核心目标开展评价。一方面，有利于降低评价成本；另一方面，也有利于提高评价效率。四是可比*原则。财政支出政策绩效评价需要针对政策实施前后的效果和政策目标达成度进行前后比较分析，以显示政策实施的真正绩效。指标和数据采集成为前后效果比较的重要方式。五是结果导向原则。财政支出政策绩效评价的根本目标是为了完善政策，让好的政策更好地执行，让百姓受益；让有问题的政策退出，避免政策的负效应。政策评价的结果只有得到应用，才能真正推动政策制定的科学化和政策执行的有效*。

在具体实施财政支出政策绩效评价的过程中，与会代表认为，首先，要确定评估对象。应根据工作部署和需要，结合工作计划和工作重点，选择社会关注度高、影响大、资金投入多的支出政策开展评价，包括政策的前评价、执行评价和后评价。其次，要遴选评价的第三方评估机构和专家。应根据评价的需要和政策特征，通过合法途径选择专业机构对相关政策进行评价；同时选择相关专家对第三方评价进行质控和报告验收。最后，要规范第三方评价的质量标准。当前无论是财政支出政策绩效评价，还是项目支出和部门整体支出政策绩效评价都缺乏相应的质量标准和控制体系，代表们呼吁行业协会应该出台此类规范。

财政支出政策绩效评价的目标

与会代表认为，财政支出政策绩效评价服务于财政管理，立足于合理优化配置财政资源、满足财政预算管理需求，通过评价财政支出政策决策的公正*、规范*和政策执行的有效*，检验政策资金分配、使用的经济*、效率*、效益*和公平*，反思政策本身的必要*和合理*，对政策修订完善、清理整合、组织实施和资金分配使用提出优化建议，为有关部门提供重要决策参考依据。

评价目标可以归纳为三个方面：

一是通过梳理财政支出政策的出台背景、政策依据、决策过程和政策目标，对政策决策程序的规范*、政策内容的完整*、政策目标的合理*进行分析，发现政策决策中存在的问题，对优化政策决策程序、调整完善政策内容和政策目标提出客观建议。

二是通过回顾财政支出政策执行过程，对政策管理要素展开分析，就政策管理规范*和执行有效*进行判断，总结政策执行过程中的经验做法，发现在相关配套政策制定、组织实施与资金管理中存在的问题和薄弱环节，有针对*地提出改进政策执行和项目管理的建议。

三是通过考察政策资金分配、使用的实际情况，反映预期政策绩效目标的实现程度，对财政政策资金分配的公平*和合理*，政策资金使用的经济*、效率*、效益*和公平*进行客观分析，结合政策受益者满意度调查，就政策实施是否总体有效或阶段*有效做出总体判断，从而为政策终结或延续提供决策参考依据。

记者贺利娟